為進一步規范支付服務市場，防范支付風險，保障當事人合法權益，人民銀行會同有關部門研究起草了《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）。

    防范支付領域金融風險是守住不發生系統性金融風險底線的重要一環。記者了解到，2010年6月，人民銀行制定了《非金融機構支付服務管理辦法》，奠定了非銀行支付機構監管基礎。但近年來，支付服務市場快速發展，創新層出不窮，風險復雜多變，機構退出和處置面臨新的要求。

    《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》起草說明（以下簡稱“起草說明”）指出，總體看，為適應市場發展、對外開放和強化監管需要，迫切需要加快推動出臺《條例》，提升非銀行支付機構監管法律層級，進一步規范非銀行支付機構經營行為，維護支付服務市場健康發展。

    “《條例》法律層級更高，威懾力更強，將更好地規范支付清算市場。”招聯金融首席研究員董希淼接受《金融時報》記者采訪時表示，《條例》出臺后，支付歸支付，清算歸清算，服務歸服務，產品創新有序推進，競爭環境更加公平，能更好地滿足人民群眾對支付業務的需要。

    確定支付業務新的分類方式

    起草說明指出，《條例》遵循公平競爭、實質重于形式、普惠金融的核心監管原則，按照業務實質確定支付業務新的分類方式。即按照資金和信息兩個維度，根據是否開立賬戶（提供預付價值）、是否具備存款類機構特征，將支付業務重新劃分為儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務兩類，以適應技術和業務創新需要，有效防止監管套利和監管空白。

    與此同時，根據起草說明，《條例》從我國國情出發，堅持金融業務必須持牌經營，對非銀行支付機構按照“先證后照”原則，強化公司治理要求，實施全方位、全流程監管。同時，通過正面清單加負面清單方式，明確成為非銀行支付機構股東、實際控制人和最終受益人的條件及禁止情形，加強對股東資質、實際控制人和最終受益人的監管。

    此外，在資本實力要求方面，《條例》設置了準入“門檻”：非銀行支付機構注冊資本最低限額為1億元。人民銀行根據審慎監管原則分別確定從事儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務的非銀行支付機構的注冊資本最低限額，以及注冊資本與業務規模的比例要求。注冊資本應當是實繳資本。

    強化支付領域反壟斷監管措施

    值得注意的是，《條例》中有關“強化支付領域反壟斷監管”的相關措施備受市場關注。起草說明中指出，《條例》以強化金融監管為重點，以防范系統性金融風險為底線，豐富監管手段。具體來看，在市場支配地位預警措施方面，《條例》明確，一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一；兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到二分之一；三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到五分之三。只要涉及上述情形之一，人民銀行可以商請國務院反壟斷執法機構對其采取約談等措施進行預警。

    在市場支配地位情形認定方面，《條例》明確，一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一；兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到三分之二；三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到四分之三。只要涉及上述情形之一，人民銀行可以商請國務院反壟斷執法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位。

    “非銀行支付機構利用支付壟斷地位可以對商戶、消費者的經營和消費施加影響，就可能損害消費者合法權益，同時，市場壟斷不利于維護市場公平競爭環境。”光大銀行金融市場部分析師周茂華表示，本次《條例》修訂強化反壟斷監管，并對市場壟斷認定標準進行了細化，監管可操作性明顯提升。

    此外，《條例》要求，同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構10%以上股權。同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構。董希淼認為，這有助于防范資本在支付服務市場無序擴張。

    加大違規行為處罰力度

    《條例》明確了非銀行支付機構的法律責任。明確提出，要以做好支付領域風險防范和處置、堅決打擊違規活動、整治金融亂象為主旨，明確非銀行支付機構退出情形，加大對非銀行支付機構違規行為和違規人員的處罰力度；明確對無證經營支付業務的機構參照《防范和處置非法集資條例》相關規定進行處理，加大對持牌機構為無證經營支付業務的機構提供支付業務渠道行為的處罰力度。

    在審慎監管措施方面，《條例》提出，非銀行支付機構累計虧損超過其注冊資本的50%；自獲許可之日起，未實質開展部分或者全部支付業務，或已獲許可的部分或者全部支付業務連續停止2年以上；連續2個年度分類評級結果為最低等級；存在對支付服務市場穩定運行具有較大不利影響的情形。有上述情形之一，人民銀行可以根據審慎監管原則暫停其部分或者全部支付業務直至吊銷其支付業務許可證。

    記者注意到，此次《條例》也設置了合理過渡期。《條例》施行前已獲得支付業務許可證的非銀行支付機構，應當在《條例》施行之日起1年內達到《條例》規定的條件。逾期仍不符合《條例》規定條件的，由人民銀行根據審慎監管原則暫停其業務；拒不停止業務或者有其他情節嚴重情形的，由人民銀行吊銷其支付業務許可證。