近期，中共中央、國務院發文，明確構建更加完善的要素市場化配置體制機制。其中提出城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責，并探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。

    21世紀經濟報道記者注意到，今年以來，長三角密集出臺土地新政，加速建立土地二級市場、承接國家在宅基地盤活和用地審批權下放等方面的試點。

    武漢大學中國鄉村治理研究中心教授桂華在接受21世紀經濟報道記者采訪時強調，技術手段的加強和管理流程等的提升，也讓用地審批權下放成為可能，避免權限下放后一些地方的土地審批出現失控。

    但整個制度的考驗不在于制度本身，而在于地方政府能否用好這一權限，這將給地方統籌規劃帶來挑戰。如何做好省級規劃？東南西北中如何布局？亟待地方政府探索破局。

    長三角密集出臺土地新政

    近日，21世紀經濟報道記者從安徽省農業農村廳了解到，安徽將在18個縣（市、區）開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點示范，要突出服務鄉村振興，確保盤活利用產生的土地增值收益全部用于農業農村。

    安徽也成為自去年9月底農業農村部印發《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》后，率先啟動試點的省份。

    不僅是安徽，今年以來，長三角三省一市在土地改革中頻頻出手。

    5月8日，上海市印發新版《上海市土地交易市場管理辦法》，明確上海土地交易活動目的之一為“實現土地高質量利用”，并將“集體經營性建設用地使用權出讓”納入交易范圍，新增誠信管理條款依法限制或禁止失信主體以直接或間接方式參與建設用地使用權出讓活動。

    浙江《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》于5月15日剛結束意見征求，擬于2020年底，全省初步建立起產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場。

    安徽省自然資源廳等七部門則于去年底聯合制定了《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》，將搭建城鄉統一的土地市場交易平臺。

    江蘇省自然資源廳提出，2020年要完善建設用地市場制度，加強一、二級市場聯動建立健全產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場。

    隨著長三角一體化上升為國家戰略，《中共中央國務院印發長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》中也明確，長三角地區要推動土地要素市場化配置綜合改革；建立城鄉統一的建設用地市場，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，依法有序推進集體經營性建設用地入市，開展土地整治機制政策創新試點。

    在這一方面，4月9日舉行的長三角生態綠色一體化發展示范區理事會第二次全體會議顯示，對于土地管理，示范區執委會已牽頭研究形成示范區存量土地盤活初步方案，將為示范區建設拓展新的空間。

    避免“三大誤區”

    不僅是地方政府在推動試點落地和政策完善，國家層面也在給長三角放權試點。

    近日，國務院出臺《關于授權和委托用地審批權的決定》，首批在8個省份試點下放用地審批權，21世紀經濟報道記者注意到，長三角三省一市均在試點范圍中。

    “此前‘額度管理、嚴格審批’的審批方法在客觀上產生了一個很好的項目推進作用，但還是有兩個缺點。”中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆近日在“浦山講壇”上稱，一是由于審批層級高、環節多、事權錯位，中央一級審批范圍比較寬，也承擔了部分應該由地方人民政府承擔的事權。二是雖然地方有一定的自主權，但是項目審批還是垂直的。每個重大項目都是報國土部、國務院來批準，這也有效率低的一面。

    此次將用地審批權下放給8個試點省份，自然資源部有關負責人指出，實際上壓實了地方政府耕地保護的責任。過去由國務院審批的項目，一定程度存在著地方組件不認真，把關不嚴格的情況。現在權力給了地方，責任也給了地方，不按規則審查，將承擔責任和后果，這就是所說的“放得下、接得住、管得好”。

    在武漢大學中國鄉村治理研究中心教授桂華看來，用地審批權的下放，其主要目的之一在于通過改革來促進地方在城鎮化發展中的積極性，在城市布局、產業發展上給予地方更大空間。但他也強調，土地本身是生產要素，不投入勞動就不會有產出。地方不能簡單認為土地制度改革就能夠解決城鎮化發展中改的問題，推動農村發展，土地要素的配置應要和經濟發展結合起來進行安排。

    4月9日，浙江省政府召開承接國家用地審批權工作座談會。其中談到，要特別避免“三大誤區”，即誤認為國家對用地“松綁”，誤認為省里可通融的余地大了，誤認為用地審批就是自然資源部門的事。要堅持糧食安全和最嚴格的耕地保護制度，堅持節約集約用地制度不放松、三條紅線等用途管制要求不放松、用地審查審批標準不放松。

    《江蘇省承接國家委托用地審批權試點實施方案》近日已對外征求意見，其中提到，將于2020年4月至2021年3月組織實施試點，開展建設用地審查、審核、審批等承接委托事項相關工作。

    黃奇帆認為，用地審批權的下放給土地資源配置、產業布局和城市群發展帶來積極影響。他指出，中央這個決定對建設用地審批權的下放，重在“布局”調整，目的是提高“效率”，而不是建設用地規模“增量”。改革會加速產業項目落地，這次審批權下放以后，試點城市占用基本農田的基建項目不用報國務院審批，而是由試點省市靈活處理。產業項目、基建項目的效率會更高，從而加速試點省市的發展速度。特別是北上廣深這些中心城市，發展會進一步加快。

    值得注意的是，審批權下放的這8個試點省市，均位于我國主要城市群中。黃奇帆認為，這在一定程度上表明國家要扶持中心城市和城市群的發展，不再是追求城市平均化發展。此次審批權下放，將促進城市群和中心城市的建設空間擴張，改變城市群土地供給的格局，改變土地資源配置的理念，城市格局將迎來新的較大的變化。

    上述自然資源部負責人還表示，國務院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據各省、自治區、直轄市的土地管理水平綜合評估結果，對試點省份進行動態調整，對連續排名靠后或考核不合格的試點省份，國務院將收回委托。

    桂華在接受21世紀經濟報道記者采訪時也認為，技術手段的加強和管理流程等的提升，也讓用地審批權下放成為可能，避免權限下放后一些地方的土地審批出現失控。但整個制度的考驗不在于制度本身，而在于地方政府能都用好這一權限，這將給地方統籌規劃帶來挑戰。如何做好省級規劃？東南西北中如何布局？亟待地方政府探索破局。

    跨區域交易解決發達地區用地指標

    不僅是要審批權下放，“探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制”也是土地要素市場化配置的重要舉措之一。

    近日，中共中央、國務院發文，明確構建更加完善的要素市場化配置體制機制。在推進土地要素市場化配置方面，提出完善土地利用計劃管理，實施年度建設用地總量調控制度，增強土地管理靈活性，推動土地計劃指標更加合理化，城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責；探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。

    為何要在此時探索跨區域指標交易？

    黃奇帆認為，長期以來，我國東部經濟發達地區建設用地指標非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發展的一大障礙。在經濟快速發展過程中，直轄市和東部等省份普遍存在著補充耕地的缺口。相反，土地資源富集的地區可補充的耕地后備資源很多，但由于經濟欠發達，土地價值難以實現。

    21世紀經濟報道記者注意到，從2017年開始，國家就逐步放開耕地占補平衡條件和推行城鄉建設用地增減掛鉤，跨省域調劑的試點。在2018年政府工作報告中就對這一問題進行關注并部署。報告提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉村振興。

    同年，國務院辦公廳印發了《城鄉建設用地增減掛鉤跨省域調劑管理辦法》，探索“三區三州”及深度貧困縣增減掛鉤結余指標在東西部扶貧協作和對口支援框架內開展交易。跨省域調劑由國家統一下達調劑任務，統一實施調劑價格，統一資金收取和支出，實現東西部調劑資金的整體平衡。

    去年，《中共中央國務院印發長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》中也指出，加強土地統一管理，探索建立跨區域統籌用地指標、盤活空間資源的土地管理機制。

    探索土地二級市場

    盡管當前各地指標交易模式不同程度呈現出市場化的傾向，取得了積極的制度效果，黃奇帆坦言，目前還存在市場化程度不足和機制扭曲的問題。包括：交易價格實施政府指導價、指標流轉使用的區域局限、指標流轉的二級市場目前還不健全和耕地占補平衡重數量輕質量的問題。

    從二級市場來看，黃奇帆認為，盡管重慶地票交易中形成了二級市場的雛形，允許地票有限度的轉讓，并創造性地賦予了農村建設用地復墾項目收益權及地票的質押融資功能，但健全規范統一的二級市場仍有待時日。二級市場的匱乏也使得指標的轉讓退出渠道不暢，制約了指標交易市場的發展壯大。

    21世紀經濟報道記者注意到，長三角已經開始在探索二級市場的交易。截至記者發稿時，上海已印發新版土地交易市場管理辦法；安徽也已出臺二級市場相關交易的實施意見；浙江方案剛結束意見征求，江蘇明確2020年要加強一、二級市場聯動建立健全產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場。

    談及全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制的探索建立，桂華認為，從目前情況看，預計交易規模不會特別大。他認為，全國性的土地擴張性用地階段已經結束，下一步的發展方向不是大幅度擴張，而是增加密度，走內涵式發展的道路。

    因而，桂華告訴21世紀經濟報道記者，土地改革試點還是要重視中央政府的調控作用，小范圍進行試點，大范圍上中央要做好全國統籌規劃。

    “我國土地改革總體上是比較穩妥的，從過去到現在一直在發揮積極正面的作用。對于小范圍的試點，一定要及時總結，可以試對也可以試錯，給予地方空間探索在用地審批權和探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制等的改革。”